선거의 공약에 대한 사회적합의를 어떻게 실현할 것인가도 같이 제시해야

김경숙 사회갈등연구소 이사

과거나 지금이나 선거철이 되면 주민들의 민원 요구가 많아지고, 이에 따라 주민들의 환심을 사기 위한 다양한 공약들이 무수히 쏟아진다. 사회적으로 큰 영향을 미친 갈등은 주로 대선이나 총선 등 선거 과정에서 공약으로 제안된 사업들이었다. 새만금 방조제 공사, 신행정수도 건설, 부안 방폐장 건설, 4대강 사업, 동남권신공항, 뉴타운 사업 등을 대표적인 예로 들 수 있다. 여기에 최근 들어와서는 진행 중인 사업을 취소하게 해달라는 요구도 많아졌는데, 그 대표적인 예가 수도권지역의 뉴타운 지구지정 해제 요구이다.

이런 사업들은 사업 초기부터 필요성에 대한 찬반의견이 대립되면서 갈등 발생 가능성이 잠복되어 있는 경우가 많다. 사업 진행과 예상되는 갈등을 어떻게 풀 것인지에 대한 매뉴얼은 제공되지 않은 채로, 정치권으로부터 일종의 오더(?)를 받은 정부기관이나 공공기관은 공약의 성공적 수행에 대한 강한 압박을 받게 된다. 여기에 기존의 공무원중심의 행정처리라는 업무관행이 더해져서, 사업과정에서는 절차적 하자, 주민의견 수렴 미비까지 발생하며 갈등은 더욱 증폭된다.

중요한 공약으로 제시된 공공사업의 진행과정은 갈등의 측면에서 두 가지 문제점이 내포되어 있다. 하나는 공약에 대한 정치적 의사결정과정에서 그 공약을 어떻게 실현할 것인가 하는 부분에 대한 실천적인 계획이 없다는 점이고, 또 하나는 공무원들에게 사업 추진이라는 강한 압박이 있기 때문에 오히려 행정절차 상으로 이해관계자들이 설득의 대상으로 전락하거나 배제된다는 점이다.

선거 공약이 실현과정에서 갈등을 일으킨다는 것은 이제 모든 사람들이 다 알고 있다. 그러나 이러한 실현과정의 문제점을 어떻게 해소할 것인가에 대한 부분은 정치권에서 논의하고 있지 않다. 정치권은 과제에 대한 그림을 그려주는 곳이고, 행정기관은 과제를 실현하는 곳이라는 생각이 저변에 깔려있다.

정치권의 이러한 인식은 매우 시대에 뒤떨어진 생각이다. 우선 정치권발 공공사업은 사업의 필요성 단계부터 갈등이 발생하지만, 이러한 사업의 필요성에 대한 갈등을 공무원이 중심이 되어 해결하기는 매우 어렵다. 이 경우 공무원들의 과제는 사업 진행을 어떻게 성공적으로 할 것인가로 한정되기 때문이다. 그러므로 정치권에서는 공약을 제시할 때 그 필요성에 대한 찬반 갈등을 어떤 방법으로 해소할 것인가에 대한 로드맵을 만들어 제시하는 일도 함께 해야 할 것이다.

또한 공공사업 진행과정에서 공무원들은 이해관계자나 반대 주민들의 존재나 파워에 대하여 굉장히 예민하게 반응하지만 실제로는 그들을 독립된 주체로 인정하지 않는 인식의 모순 속에 갇혀있다. 결국 주민들의 의견에 대하여 정면으로 대응하여 문제를 풀기보다는 행정력이라는 강한 무기를 활용하여 그들의 존재와 힘을 소외시키거나 깍아내리기 위해 노력하는 일을 많이 한다.

그 대표적인 예가 ‘형식적인 주민설명회, 부실한 환경영향평가, 이해관계자들과 관계없는 전문가들로만 구성된 조정협의회’ 등이다. 이러한 행정기관의 업무관행은 이해관계의 대척점에 서 있는 주민들에게는 소위 ‘꼼수’로 느껴지기 때문에 더욱 더 큰 공분을 불러일으키고 갈등을 더욱 심화시키는 요인으로 작용한다.

반대주민들이나 이해관계자들은 스스로 움직이고 의사결정을 하는 매우 능동적이고 독립적 주체들이지 공무원들의 계획에 수동적으로 반응하는 힘없는 존재들이 아니다. 뉴타운의 경우 2008년 18대 총선 당시 뉴타운 추진을 주도하던 주민들이 행정절차에 기대기보다는 선거공간을 통하여 정치권에 직접적으로 의사전달을 하면서 수도권에 뉴타운 바람을 일으켰으며, 또한 2011년 서울시장 보궐선거, 2012년 19대 총선과정에서 뉴타운을 해제하기를 원하는 주민들의 적극적인 선거 참여로 인해 지금은 뉴타운 해지가 가속화되고 있다.

공공사업 과정에서 이해관계자들과 갈등을 저감하려면 공약개발단계에서 사업의 필요성에 대한 사회적 합의를 어떻게 실현할 것인가에 대한 정치권의 철저한 고민 실행방안의 연구가 필요하다. 이와 더불어 행정부는 이해관계자들과 공공사업을 같이 논의하고 절차를 투명하고 공정하게 진행하는 등 이해관계자들을 행정의 동반자로서 이해할 때 갈등해결은 실마리를 찾을 수 있을 것이다.